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法律的生命在于實(shí)施，立法效果須由執(zhí)法來體現(xiàn)。檔案執(zhí)法是讓檔案事務(wù)得以規(guī)范、檔案權(quán)利得以保護(hù)、檔案義務(wù)得以履行、法律價(jià)值得以彰顯的關(guān)鍵所在，也是在全社會(huì)樹立檔案法治權(quán)威，用看得見的方式讓人民群眾感受檔案法治效果的最直接最有效手段。檔案主管部門作為檔案工作主責(zé)機(jī)關(guān)，必須準(zhǔn)確理解和正確適用檔案法，這是在實(shí)踐中發(fā)揮檔案法指引和規(guī)范作用的必然要求。同時(shí)，規(guī)范文明高效的檔案執(zhí)法活動(dòng)也能起到為全社會(huì)涉檔活動(dòng)提供全面、權(quán)威、系統(tǒng)判斷依據(jù)的法律效果。結(jié)合執(zhí)法實(shí)務(wù)，現(xiàn)就檔案法以下重要制度規(guī)范的理解與適用，談幾點(diǎn)應(yīng)注意的問題。

檔案定義的核心要素

    檔案法對(duì)檔案的界定，是涉檔法律關(guān)系的邏輯起點(diǎn)，其內(nèi)涵與外延在實(shí)務(wù)中涉及管轄范圍、履職客體等重大法律關(guān)系，需正確理解、準(zhǔn)確把握。檔案法律定義核心要素一是直接形成，二是具有保存價(jià)值，三是不同形式的記錄。

    直接形成是檔案原始性的根本保證，其含義是檔案與業(yè)務(wù)活動(dòng)相伴產(chǎn)生，其記載業(yè)務(wù)信息與業(yè)務(wù)處理過程一一映射，本質(zhì)是親歷者在第一時(shí)間將業(yè)務(wù)活動(dòng)中的意思表示與過程信息予以固化的過程。直接形成是檔案與資料等二次加工信息相區(qū)別的最根本標(biāo)志，并且這一特征滿足“以文件內(nèi)容而不是以文件本身作為證據(jù)的一方當(dāng)事人，必須提出文件內(nèi)容的原始證據(jù)。”最佳證據(jù)的要求，是將檔案與以“二次轉(zhuǎn)遞、間接陳述”為特征的傳聞證據(jù)區(qū)分開來的法律事實(shí)基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上加以嚴(yán)格的檔案管理制度，使得檔案具有較高的證明力，因此在刑事、民事、行政三大訴訟證據(jù)規(guī)則中都將檔案列為優(yōu)勢(shì)證據(jù)之一。

    具有保存價(jià)值是檔案需立法予以保護(hù)規(guī)范的正當(dāng)性的集中體現(xiàn)。在實(shí)務(wù)中判斷保存價(jià)值應(yīng)從現(xiàn)實(shí)與歷史兩個(gè)維度予以把握。從現(xiàn)實(shí)角度考慮保存價(jià)值應(yīng)被理解為作為政策、決定、程序、職能、活動(dòng)和業(yè)務(wù)往來的憑證。其中，證據(jù)價(jià)值是最重要的考慮因素，單行法中一般表述為“存檔備查”。歷史價(jià)值應(yīng)被理解為具有人文、歷史、科技等方面持續(xù)或永久價(jià)值而保存下來?？傊瑱n案價(jià)值應(yīng)具有二重性，即由檔案自身屬性決定的保存價(jià)值和滿足主體需求的利用價(jià)值。定義中對(duì)保存價(jià)值加以對(duì)國家和社會(huì)具有的限定，限縮了檔案主管部門執(zhí)法邊界，應(yīng)引起特別重視，具體判定應(yīng)適用檔案法第十三條規(guī)定。

    不同形式的歷史記錄應(yīng)被理解為檔案從表現(xiàn)形式上包括但不限于文字、圖表、聲像等，從載體看包括但不限于傳統(tǒng)載體（紙質(zhì)、磁記錄載體）、電子數(shù)據(jù)等。如果從證據(jù)角度理解檔案的記錄形式大致可以對(duì)應(yīng)證據(jù)種類中的書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等。

立檔單位檔案工作責(zé)任制

    立檔單位檔案工作責(zé)任制是檔案工作走向依法治理的關(guān)鍵一招，有助于破解檔案工作長期存在的檔案形成前端控制不力，崗位間檔案管理職能分工不明、責(zé)任不實(shí)，檔案行政監(jiān)管不力、責(zé)任追究尺度不一，檔案工作約束激勵(lì)不足等突出問題。構(gòu)建檔案工作責(zé)任制應(yīng)從健全完善權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)管有力、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的檔案管理運(yùn)行體系入手，聚焦完善新型檔案工作監(jiān)督管理機(jī)制和懲戒制度，結(jié)合檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌推進(jìn)立檔單位檔案管理流程再造，著力提升檔案工作責(zé)任制整體效能，切實(shí)將檔案法定要求落到實(shí)處、見到實(shí)效。當(dāng)前應(yīng)從檔案工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和公職人員檔案工作崗位責(zé)任兩方面入手，實(shí)現(xiàn)責(zé)任清單化。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任主要包括貫徹執(zhí)行黨和國家檔案工作方針政策和決策部署情況、遵守檔案法律法規(guī)情況、檔案工作重大決策情況、完成檔案工作目標(biāo)情況、履行檔案工作監(jiān)督責(zé)任情況、組織檔案工作項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況、履行其他相關(guān)責(zé)任情況。崗位責(zé)任主要須明確檔案管理運(yùn)行體系中各崗位職責(zé)，立檔單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定和檔案工作責(zé)任制要求，結(jié)合單位層級(jí)、業(yè)務(wù)類型、文檔規(guī)模等實(shí)際情況，細(xì)化文件材料形成者、歸集移交者、檔案管理者等各崗位職責(zé)清單和履職指引，并嵌入業(yè)務(wù)平臺(tái)，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)中盡可能將是否歸檔作為工作完成與否的閉環(huán)標(biāo)志。同時(shí)，健全完善歸檔范圍與檔案利用的統(tǒng)一判定適用機(jī)制，借鑒新冠肺炎疫情防控建檔、重大活動(dòng)檔案管控工作經(jīng)驗(yàn)，檔案主管部門可以建立類型化歸檔指引，構(gòu)建重大專題關(guān)聯(lián)類型檔案收集整理利用方案檢索機(jī)制，通過知識(shí)庫、工具包，確保類型化檔案收集整理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、利用程序要求統(tǒng)一。

電子檔案法律效力認(rèn)定規(guī)則

    第三十七條無疑是新檔案法最為重要的條款之一，解決了長期困擾實(shí)務(wù)界電子檔案法律地位及效力認(rèn)定規(guī)則問題，其本質(zhì)是功能等同原則，通過分析傳統(tǒng)載體檔案的目的和作用，進(jìn)而確定電子檔案達(dá)到這些目的和作用的方式，即“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”。從證據(jù)角度分析，傳統(tǒng)載體檔案可起到下列作用：提供的檔案大眾均可識(shí)讀、在長時(shí)期可保持不變；可復(fù)制檔案以便每一名當(dāng)事人均掌握一份副本；可通過簽章核驗(yàn)檔案真實(shí)性；提供的檔案采用公共當(dāng)局和法院可接受的形式。電子檔案可以滿足這些列舉出來的功能要求，而且，在大多數(shù)情況下，就查明電子檔案的來源和內(nèi)容而言，其可靠程度和速度要高得多、快得多，并且“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”能夠滿足證據(jù)“獨(dú)特特征的確認(rèn)”與“監(jiān)管鏈條的證明”兩種鑒真方式，作為來源可靠的電子檔案識(shí)別標(biāo)記，如電子簽章可以被認(rèn)定為“獨(dú)特性確認(rèn)”，并據(jù)此作出確定性的證明。反映“程序規(guī)范、要素齊全”的元數(shù)據(jù)等可以被視為“保管鏈條的證明”，元數(shù)據(jù)含有的管理信息、追蹤溯源信息、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)信息等可形成對(duì)生成、捕獲、持有、接觸、處置、保管、檢驗(yàn)的全監(jiān)管鏈條，相當(dāng)于用證據(jù)鏈來證明檔案記錄內(nèi)容的真?zhèn)??！皝碓纯煽?、程序?guī)范、要素合規(guī)”在法律效果上達(dá)到了對(duì)電子檔案的真實(shí)性和同一性的認(rèn)證要求，在程序上滿足了對(duì)電子檔案的來源、提取、收集、保管過程的可靠性予以確認(rèn)的要求。

    根據(jù)以上認(rèn)定三原則，在行政程序中，我們可以接納系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行且通過可靠信道推送的電子檔案，可以接納經(jīng)過可靠電子簽名等安全技術(shù)手段鑒真過的電子檔案，可以接納基于可靠程序和系統(tǒng)形成的電子檔案，并對(duì)其真實(shí)性、完整性、有效性予以認(rèn)可。未來，檔案館電子檔案出證，應(yīng)根據(jù)第三十九條規(guī)定，隨附電子檔案“真實(shí)性、完整性、可用性和安全性”4性檢測(cè)報(bào)告，這是檔案館在電子環(huán)境下行使國家證明權(quán)的法定生效要件。

檔案工作監(jiān)督檢查

    徒法不足以自行。監(jiān)督檢查是檔案法實(shí)施機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)督檢查專章對(duì)監(jiān)督檢查的內(nèi)容事項(xiàng)、手段方法和違法行為線索處置等作出了具體規(guī)定，是各級(jí)檔案部門依法履職的基本遵循。從第四十二條看，檔案主管部門監(jiān)督事項(xiàng)主要包括制度執(zhí)行、條件保障、履職盡責(zé)、業(yè)務(wù)活動(dòng)、檔案信息化、檔案安全等方面。

    當(dāng)前，加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督工作，著重從以下三方面入手。一是提升檔案違法行為發(fā)現(xiàn)率、處置率。一段時(shí)間以來，檔案造假事件頻繁見諸媒體，但鮮有檔案主管部門在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)案例并查處。如何破解檔案監(jiān)管者與被監(jiān)管者信息不對(duì)稱，在執(zhí)法檢查中未能發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)查處的難題，確保檔案齊全完整、真實(shí)可靠是檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍的重要使命。落實(shí)新檔案法，各級(jí)檔案主管部門要在“嚴(yán)、細(xì)、實(shí)、準(zhǔn)”上下功夫，要細(xì)化檢查準(zhǔn)備、檢查實(shí)施、反饋報(bào)告、后續(xù)跟蹤等流程，精心制定方案、確定檢查內(nèi)容、比對(duì)信息、固定證據(jù)、形成記錄、通報(bào)結(jié)果、完善制度、嚴(yán)肅追究責(zé)任?？梢酝ㄟ^比對(duì)三定規(guī)定、權(quán)責(zé)清單、決算報(bào)告、審計(jì)（巡視巡察）報(bào)告、工作總結(jié)、科室月報(bào)、政務(wù)公開、新聞報(bào)道、來文登記、發(fā)文目錄等比對(duì)歸檔目錄，查找應(yīng)歸未歸的文件材料。二是依法設(shè)置檢查項(xiàng)目。主要檢查檔案管理是否依法開展、檔案工作是否有效，分別設(shè)置結(jié)果性、過程性、隨機(jī)抽查三類指標(biāo)，指標(biāo)體系核心關(guān)注檔案收集的齊全完整性、檔案安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)覆蓋兩方面，綜合運(yùn)用定性和定量指標(biāo)，通過指數(shù)化評(píng)價(jià)各單位檔案工作實(shí)績。三是注重檔案信息風(fēng)險(xiǎn)源頭治理，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)源頭遏制，重點(diǎn)關(guān)注以下3點(diǎn)。首先，要加強(qiáng)信息系統(tǒng)準(zhǔn)入監(jiān)管，即確保業(yè)務(wù)系統(tǒng)前端數(shù)據(jù)符合歸檔要求，按要求配置歸檔模塊或數(shù)據(jù)接口，與后端電子檔案管理系統(tǒng)無縫銜接，技術(shù)方案與業(yè)務(wù)流程應(yīng)符合歸檔數(shù)據(jù)齊全完整、真實(shí)可靠要求。其次，要加強(qiáng)歸檔行為監(jiān)管。檔案主管部門應(yīng)充分利用辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)事前聯(lián)審、事中核查、事后追查等手段，強(qiáng)化電子環(huán)境下歸檔行為的持續(xù)監(jiān)管，切實(shí)規(guī)范制度執(zhí)行，嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)。最后，要加強(qiáng)涉檔重要人員的管理。立檔單位應(yīng)建立健全檔案管理全鏈路職責(zé)管理制度，全面梳理檔案形成鏈路直接方、關(guān)聯(lián)方行為模式、應(yīng)用場(chǎng)景、職責(zé)情況，確保業(yè)務(wù)流、信息流相互銜接，完善簡約高效的歸檔流程。檔案主管部門應(yīng)強(qiáng)化對(duì)檔案安全風(fēng)險(xiǎn)的管理，各單位檔案管理職責(zé)清單應(yīng)存檔備查，檔案主管部門可將檔案形成、管理責(zé)任與各單位組織架構(gòu)圖和人員網(wǎng)絡(luò)圖進(jìn)行網(wǎng)格化配置，進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理，形成檔案監(jiān)管底圖。

利用檔案的行政救濟(jì)

    新檔案法第二十八條引入了新的檔案利用救濟(jì)途徑，即向檔案主管部門投訴要求糾正檔案館不予利用或限制利用檔案行為的行政救濟(jì)制度。當(dāng)事人向檔案主管部門投訴后，可能會(huì)引發(fā)以下法律后果：檔案主管部門支持當(dāng)事人訴求的，應(yīng)依據(jù)法定程序告知投訴人處理結(jié)果，并責(zé)令檔案館糾正不予或限制利用檔案的決定，檔案館按照檔案主管部門指令執(zhí)行，拒不執(zhí)行的，檔案主管部門依據(jù)第四十八條第七項(xiàng)規(guī)定，對(duì)直接責(zé)任人予以或建議處分；檔案主管部門不予支持當(dāng)事人訴求的，應(yīng)書面告知投訴人理由和處理結(jié)果，投訴人不服的，可尋求行政復(fù)議或行政訴訟等救濟(jì)途徑。第二十八條規(guī)定可以向檔案主管部門投訴，應(yīng)被理解為對(duì)檔案館檔案利用不服的，檔案主管部門的處置非行政前置或權(quán)利救濟(jì)的唯一途徑。